微课堂12 | 王欣新：破产法的实施与政府依法行政的关系
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随着企业的生产和经营日益社会化，经济关系愈趋复杂化，社会上各种层次的主体之间，以及不同个体与社会整体之间的经济利益和经济行为的冲突不断发生，在经济领域内必须有一定的经济调节和利益协调中心，从社会利益出发实行必要的经济管理和监督。因此，各国政府都在一定的经济体制内干预和参与经济活动，发挥国家在管理、组织、监督经济方面的职能，自觉或被动地承担其对经济的组织协调职能。政府的这些职能活动都应当通过法的手段即依法行政予以实现。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（2014）明确指出要“深入推进依法行政，加快建设法治政府”，尤其强调“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职”。
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013）对市场与政府的关系作了明确的界定。首先，将市场在资源配置中起基础性作用修改为起决定性作用，虽然只有两字之差，但对市场作用是一个全新的定位。其次，强调使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，二者是有机统一的，不是相互否定的，不能把二者割裂开来、对立起来，既不能用市场在资源配置中的决定性作用取代甚至否定政府作用，也不能用更好发挥政府作用取代甚至否定使市场在资源配置中起决定性作用。在市场作用和政府作用的问题上，要讲辩证法、两点论，“看不见的手”和“看得见的手”都要用好，努力形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局，推动经济社会持续健康发展。[1]科学的宏观调控，有效的政府治理，规范的依法行政，充分的政府服务，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。因此，必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府，解决市场在资源配置中起基础性作用时的政府调控与服务问题。一个企业的破产，不仅会产生债权债务清偿问题、财产资源分配等法律问题，还会产生诸如职工就业安置、社会救济等一系列的需要政府履行职责解决的社会外部性问题。所以，破产法的顺利实施是离不开政府的支持与服务的，这尤其体现在对社会整体利益的维护和资源的优化配置方面。目前，有些地方政府对企业破产问题缺乏正确的认识，消极的对待《企业破产法》的实施，不支持甚至阻碍法院依法受理破产案件。还有的地方政府在法院受理破产案件后，不履行法定职责，为法院积极解决后顾之忧，反而将本应由政府解决的社会问题也踢给法院承担，致使法院难以依法正常受理破产案件。这种懒政、怠政，不作为、乱作为的行为，使早该破产的企业不能及时退出市场，不仅会危机向其他企业蔓延，导致连锁破产，使更多的职工失业，企业财产也会消耗流失殆尽，而且使社会问题更加难以解决，为社会危机的爆发积蓄能量。
《企业破产法》实施后，许多应当破产的案件在法院未能受理，不是因为企业达不到破产标准，而是由于其财产严重短缺，启动破产程序后职工的债权清偿、救济安置等问题解决不了。这个问题不解决，不仅会影响企业破产法的权威性，还会恶化困难职工的生活状况，累积更多的社会矛盾，稍有不慎就可能造成群体性上访事件，影响社会稳定。目前我国各项社会保障制度上还不健全、保障措施不够完善，一些企业的部分职工没有参加基本养老保险和基本医疗保险，或虽参加但企业拖欠社会保险费用，破产企业职工的债权清偿与救济安置问题十分复杂，体现出典型的转轨综合症。这些问题不是单靠破产法一部法律就能够解决的，在这方面深化改制的成本也需要政府适当承担，例如借鉴各国（地区）成功经验通过政府财政支持、指导建立基金，以解决在“无产可破”案件中职工的劳动债权清偿与救济安置费用、破产费用不足以及破产管理人的合理报酬问题。如在英国，政府主要通过和市场共同作用以解决破产企业的欠薪问题。英国在其工贸部下设置有破产署，在破产署下设有一个遣散费支付办公室，当破产的雇主应当为以前的雇员支付遣散费及其他款项而未支付时，负责使用“国家保险基金”支付此类费用。我国香港地区制定有《香港破产欠薪保障条例》，其运行机制与英国类似。德国则设立了由企业主缴纳、国家控制的劳动保障基金，企业破产时由该基金清偿职工的债权。
破产法最初产生的社会原因是为保护债权人的利益，解决在债务人丧失清偿能力时对全体债权人的公平清偿问题，对社会资源配置的作用相对简单。但随着社会的发展与进步，破产法的立法宗旨经历了从债权人本位——债权人与债务人的利益平衡本位——社会利益本位的变化过程。在现代社会中，债务清偿关系有时可能影响到他人利益乃至社会整体利益，尤其是公用企业、金融企业、超大型企业的破产，会影响到社会公众的利益，产生严重的失业、连锁破产、经济衰退等一系列社会问题，所以如果完全放任市场自由发展，有时也会影响到社会资源配置的合理性。故当代各国在法律上十分重视如何对陷入债务危机的大型企业的挽救，以避免因企业破产可能产生的社会负面作用与资源不当配置。为此必须引入经济法的理念，需要国家的适当介入，从社会本位角度维护社会整体利益，解决各种社会资源配置的合理调控，才能完成现代破产法的历史使命。
从各国破产立法的情况看，集中体现国家介入因素的制度主要有：对重整制度的设置，尤其是允许法院在部分利害关系人反对的情况下强制批准重整计划[2]；当事人达成的破产和解，须经法院许可后生效；对特别行业如金融、电信、铁路交通、城市公共交通等公用行业企业的破产能力予以限制或排除，如《美国破产法》规定，保险公司、银行、作为公共承运人的铁路公司等不适用破产法或破产清算程序；对破产人公法、私法上的资格、权利的限制；对债务人破产清偿后的剩余债务强制予以豁免等。其中，最具代表性的为重整制度，其建立是破产法社会价值取向发展中的一次突破，是市场配置资源与国家调控结合的产物，体现国家公力透过司法程序对私人经济活动的主动介入，在维护当事人权益的同时，也强调社会整体利益的保护与资源的优化配置。
为了更好的解决企业尤其是私营企业的债务危机问题，我国还需要尽快制定个人破产法。目前，在浙江、江苏、广东等私营经济较为发达的地区，很多私营企业陷入严重的债务危机。《企业破产法》中规定了破产重整等企业挽救制度，但是在没有个人破产法的情况下，仍然难以解决债务危机。由于这些企业在借款时几乎都是由企业股东承担了无限连带责任担保，通过重整程序也许可以挽救企业，却无法挽救企业的老板股东，因为股东的担保责任在企业破产后仍必须履行，没有个人破产制度就没有办法最终解决债务问题。所以，这些企业的老板在债务危机中往往仍然只能跑路、跳楼，将烂摊子留给社会。
此外，为保障破产法的实施，还必须有其他相应的配套法律制度，如在公司法、证券法、侵权责任法、劳动法、社会保障法等立法中建立相关的保障与支持制度。这些法律对破产法的实施具有重要的辅助作用，尤其是在我国向市场经济深化改革的过程中，在完成对资源的优化配置工作中，没有充分的外部法律环境保障，破产法的普遍、正确实施是不可能的，我国的司法实践已证明了这一点，而政府在这方面也可以发挥重要的引导作用。
“全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命”[3]。我们要遵循四中全会《决定》的指引，努力奋斗，实现建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的总目标，实现中华民族伟大复兴的中国梦。
——注释——
[1]参见《习近平在中共中央政治局第十五次集体学习时强调 正确发挥市场作用和政府作用 推动经济社会持续健康发展》，http://news.xinhuanet.com/video/2014-05/27/c_126555329.htm，2014年6月2日访问。
[2]所谓强制批准，是在债权人分组会议中有部分组别未能以法定多数通过重整计划草案时，报请人民法院所作的批准。设置人民法院对重整计划草案的强制批准制度，是我国重整制度的一个特点。重整制度与其他破产程序不同，它不仅考虑债权人、债务人的利益，还考虑到其他相关主体的利益包括社会的整体利益，这是破产法理念上的一大改变。《企业破产法》第87条对人民法院强制批准重整计划草案作出明确规定。
[3]习近平：《关于<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的说明》。
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